Corelaţia între regionalizarea României şi viitorul instituţiilor europene

M-am implicat puternic în ultima perioadă în organizarea dezbaterilor privind viitorul institutiilor UE, implicit a încurajării transmiterii viziunii româneşti pe acest subiect, importantă pentru trasarea direcţiilor viitoare.

EurActiv publica recent discursul doamnei Alina Bârgăoanu, rector SNSPA, susţinut cu ocazia întâlnirii pe care am organizat-o pe 27 mai 2013 la sediul Parlamentului European.

Redau în continuare prelegerea acesteia:

………….

La nivelul UE se discuta tot mai mult despre viitorul institutiilor europene, iar in Romania s-a lansat dezbaterea pe tema regionalizarii tarii. Cat de importanta este sincronizarea regionalizarii Romaniei cu reforma institutionala europeana?

Proiectul regionalizarii administrative in Romania, indeaproape secondat de cel al descentralizarii, mai complex, este dezbatut la nivel politic si reflectat in presa nationala de aproximativ un an.

Repetam, avem in vedere regionalizarea administrativa, in care regiunile reprezinta unitati administrativ teritoriale, nu numai unele relevante statistic - sistemul NUTS al UE. Calendarul implementarii acestei transformari de anvergura presupune ca in iulie 2013 sa fie conturat cadrul legislativ al organizarii si functionarii regiunilor, iar in septembrie-octombrie a.c. sa fie modificata Constitutia, in urma unui referendum, pentru a oferi legitimitate proiectului.

Ministrul Dezvoltarii Regionale, Liviu Dragnea , sustine ca “descentralizarea administrativa este un proces care trebuie finalizat in acest an”, considerand anul 2013 ultima oportunitate de a infiinta noile regiuni, avand in vedere ca urmatorul an reprezinta deschiderea noii perioade financiare a UE.

In legatura cu acest demers, subliniem cateva aspecte:

 

1.    Obiectivul unei reforme regionale trebuie sa fie dezvoltarea

Reforma regionala trebuie conceputa ca o parghie esentiala pentru atingerea obiectivelor de dezvoltare ale Romaniei. Ca si in cazul absorbtiei fondurilor europene, s-a ajuns, si in cazul reformei regionale, la o supralicitare, chiar la o deformare, la transformarea acesteia din parghie esentiala pentru dezvoltare, intr-un scop in sine. Consider ca nu regionalizarea in sine este importanta, ci contributia acesteia la dezvoltarea de ansamblu a Romaniei.

Nici regionalizarea administrativa, nici descentralizarea, nici absorbtia fondurilor europene nu mai trebuie privite/abordate drept scopuri in sine, ci mecanisme care sa puna in miscare potentialul de dezvoltare al tarii. Prin dezvoltare intelegand, evident, crestere economica, reflectata in cresterea PIB-ului, dar si reducerea decalajelor intre cetateni, grupuri sociale, sectoare, regiuni, organizatii, evitarea polarizarii, corectarea decalajelor, prevenirea adancirii acestora sau a crearii unora noi.

Revenind la dezvoltarea Romaniei, prin strategie de dezvoltare inteleg ceva diferit de un plan de dezvoltare, oricat de detaliat ar fi acesta. Citand-ul pe cunoscutul autor Joseph Stiglitz , laureat al Premiului Nobel pentru economie, strategia de dezvoltare priveste transformarea intregii societati; ea propune o „viziune cu privire la respectiva transformare, la modul in care va arata societatea in 20 de ani de acum incolo”.

Viziunea „trebuie sa includa o perspectiva cu privire la transformarea institutiilor, crearea unui nou capital social si a unor noi capacitati, in anumite cazuri, chiar inlocuirea institutiilor traditionale care vor fi in mod inevitabil slabite de procesul de dezvoltare propriu-zis”.

Procesul de regionalizare ar viza tocmai acest proces de transformare a institutiilor, uneori chiar inlocuirea institutiilor traditionale, crearea unui nou capital social, si de organizare.

Credem, asa cum ne-am exprimat si cu alte ocazii, ca, pana nu se clarifica viziunea strategica (si nu cea referitoare la fondurile europene sau la reforma regionala, ci la dezvoltarea Romaniei in general), eforturile in directia „cheltuirii banilor europeni“ si a regionalizarii pot deveni aproape irelevante, poate chiar periculoase.

 

2.    Identitatea regiunilor

Pana in momentul actual, dezbaterea interna s-a axat pe delimitarea si denumirea regiunilor si pe propunerea unor resedinte de regiune. Este adevarat ca toate acestea, impreuna cu aspectele identitare care ar determina sustinerea proiectului de catre romani, sunt importante si voi reveni la aceasta tema a sustinerii publice. 

Studiul realizat de Consiliul Consultativ pentru Regionalizare (CONREG) propune o analiza detaliata a situatiei economice si sociale a judetelor Romaniei, una dintre concluzii fiind aceea ca cel mai bun model de constituire a regiunilor este cel deja implementat in 1998 cu privire la regiunile de dezvoltare regionala. Recomandarile cele mai relevante constau in includerea regiunii Bucuresti-Ilfov in regiunea Sud (pentru a ridica nivelul de dezvoltare a celei din urma, care a contribuit cu forta de munca la cresterea economica a regiunii Bucuresti-Ilfov) si modificarea denumirilor regiunilor de dezvoltare cu denumiri care sa trezeasca romanilor un sentiment de apartenenta fata de regiune.

Mai mult decat luarea de decizii privind componenta, limitele si denumirile noilor regiuni ale Romaniei (de data aceasta cu personalitate juridica), procesul regionalizarii cere hotarari cu o greutate si o miza mult mai pronuntate: atributiile noilor autoritati regionale; limitele de competenta fata de nivelul central, dar si fata de cel local; relatiile dintre regiuni; modalitatea de raportare la autoritatile centrale si cele de la Bruxelles.

Regiunea sau, mai precis, locul (potrivit terminologiei introduse de F. Barca ), ar trebui sa fie definiti in termeni functionali. Prin aceasta intelegand un spatiu teritorial “delimitat de existenta unor conditii care pot conduce la dezvoltare, conditii care sunt mai pregnante decat in alte spatii teritoriale, mai mari sau mai mici”. Ceea ce delimiteaza o regiune este tocmai existenta acestor conditii favorabile dezvoltarii, conditii care sa o diferentieze in raport cu alte spatii geografice. Delimitarea regiunii nu se face nici in functie de numarul populatiei, nici de valoarea PIB-ului, ci de preganta, unitatea acestor conditii potentiale pentru dezvoltare.

Cand vorbesc despre identitatea regiunilor, despre existenta conditiilor care sa conduca la dezvoltare, am in vedere:

a. identitate economica - datele si tendintele demografice, profilul si costurile fortei de munca; materiile prime; istoricul economic al zonelor - specializarea sau potentialul pentru industrie/ agricultura/ servicii/ cercetare etc.;

b. identitatea institutionala - atributiile; sursele de finantare; limitele de competenta; relatiile dintre regiuni; relatia cu judetele, cu autoritatile centrale si cu cele de la Bruxelles. In ceea ce priveste design-ul institutional, sunt necesare raspunsuri la intrebari precum: ce fac regiunile?; preiau competente ale ministerelor?; preiau competente de la local?

Cum retorica este una a descentralizarii, prima varianta pare sustinuta. In acest caz, exista pericolul unei decuplari de la curentul european, in care intalnim notiuni si practici precum “joined-up government”, “cooperare intrateritoriala”, “cooperare intraregionala” si “cooperare transregionala”, precum si crearea de retele regionale, nu pe baza vecinatatii, ci a existentei unor conditii de dezvoltare comune etc.;

c. identitatea culturala, sentimentul de apartenenta; in acest punct, intervin alte intrebari esentiale: ce legitimitate au structurile nou create?; ce rol au cetatenii?; isi aleg ei reprezentantii?; cum pot fi responsabilizate regiunile? Tinand cont de faptul ca nivelul participarii civice, publice si politice (mai putin cel al participarii electorale) este foarte scazut in Romania, cum pot fi implicati cetatenii in aceste procese care sa conduca la o responsabilizare si o responsabilitate accentuata a  noilor actori regionali?

In sfarsit, in ceea ce priveste identitatea regiunilor si identificarea acelor conditii care sa permita delimitarea regiunilor in vederea crearii conditiilor de dezvoltare, as mai ridica o problema. Nu am identificat in dezbaterea interna de pana acum preocuparea de a distinge intre regiuni care sa serveasca obiective de coeziune/ convergenta si regiuni care sa serveasca obiective de competitivitate. Este cunoscut faptul ca noua Politica de Coeziune este axata pe cresterea competitivitatii regiunilor, prin investirea in crestere economica si crearea de locuri de munca. Inca din perioada de programare 2007 - 2013, Politica de Coeziune si-a schimbat directia, de la obiective pur axate pe convergenta si coeziune, la obiective ce vizeaza competitivitatea. Pentru noua perioada financiara aceasta directie este si mai evidenta. Retragerea finantarii in cazul in care obiectivele stabilite nu sunt indeplinite (respectarea unui cadru de performanta), concentrarea tematica a fondurilor pe un numar redus de obiective, care sunt apoi detaliate prin prioritati de investitii, sunt aspecte care dovedesc acest nou accent, foarte explicit, cel al politicii. Este vorba despre „Lisabonizarea” Politicii de Coeziune, de armonizare a acesteia cu tendinta globala in directia competitivitatii. Re-centrarea Politicii Regionale si de Coeziune se intemeiaza pe constientizarea faptului ca dezvoltarea – generic vorbind – nu poate fi realizata doar prin eliminarea ramanerilor in urma (obiectivele de coeziune), ci si prin valorificarea punctelor forte (obiectivele de competivitate).

Revenind la Romania si la creionarea regiunilor, care sunt regiunile concepute pentru a deveni competitive, pentru a fi poli de crestere, hub-uri de competitivitate in domenii precum IT, cercetare-dezvoltare, industrii creative, servicii?

 

3.    Reforma regionala si absorbtia fondurilor europene - doua obiective corelate

In opinia mea, relatia de tip cauza - efect intre realizarea reformei regionale si o mai buna absorbtie a fondurilor europene este nerealista, creeaza asteptari nerealiste. Este mai curand vorba despre corelarea celor doua obiective - ambele deosebit de importante -, despre faptul ca preconizata reforma regionala ar conduce la crearea infrastructurii institutionale si apoi umane, care sa contribuie la o mai buna absorbtie a fondurilor si, in cele din urma, la dezvoltare si bunastare. Dupa stiinta noastra, nici o cercetare nu a indicat drept cauza de profunzime a unei slabe absorbtii a fondurilor absenta regiunilor, ci, mai degraba: lipsa viziunii de dezvoltare pentru Romania; lipsa unei strategii de atragere/ de antrenare a tuturor resurselor financiare si non-financiare dintr-o societate; lipsa culturii si a practicilor de management de proiect in mediul public SI in mediul privat; incapacitatea de a mentine in administratia publica specialistii. 

Exista, evident, cateva avantaje pentru absorbtia fondurilor care ar decurge din regionalizarea administrativa - planificarea si implementarea mai multor Programe Operationale Regionale (cate unul pentru fiecare regiune), implemenatarea, practic, a unor planuri de actiune pentru fiecare regiune in parte, conform nevoilor si conditiilor individuale de dezvoltare (vezi discutia despre identitatea regiunilor). Astfel de Programe Operationale Regionale ar fi construite pe baza unei analize a problemelor si nevoilor regionale, specifice unei comunitati mai restranse, realizata de catre acea comunitate. Varianta actuala a unui singur Program Operational Regional, varianta aleasa de catre Romania in perioada de programare 2007 - 2013, stabileste obiective pentru regiunile de dezvoltare la nivel general, este discutabila. Nu toate cele opt regiuni s-au confruntat si se confrunta cu aceleasi probleme structurale, iar daca exista probleme comune, acestea nu sunt neaparat de aceeasi intensitate. Dar, inca o data, este vorba despre corelarea celor doua obiective, despre potentarea lor reciproca, si nu despre o relatie de tip cauza-efect intre regionalizare si o mai buna utilizare a fondurilor europene.

 

4.    Viziunea si consensul - “ingrediente” obligatorii pentru succesul reformei regionale

Asa cum am spus, o reforma de o asemenea anvergura precum reforma regionala presupune transformarea intregii societati si, in consecinta, este departe de a fi o problema strict tehnica. Aceasta presupune schimbare, consens, participare, viziune, creeaza invingatori si invinsi. Literatura despre leadership ne spune ca parte din ceea ce face un leader este sa comunice viziunea pe care o are despre propria tara, companie, universitate etc., viziune care confera un inteles mai profund politicilor pe care doreste sa le implementeze. Astfel, ii inspira pe ceilalti sa sustina respectivele politici. Fara viziune si fara un efort considerabil de comunicare, de mobilizare si energizare a cetatenilor - a caror viata va fi influentata de reforma regionala -, procesul ca atare ar putea esua.

Consensul politic si social este fundamental pentru reformele de amploare si de substanta.  Aderarea Romaniei la UE n-ar fi fost poate la fel de “usoara” daca nu ar fi existat acordul tuturor partidelor pentru aderare si acceptul cvasi-unanim al cetatenilor. Consider ca regionalizarea nu poate avea succes decat daca va convinge cat mai multi actori cu privire la beneficiile pe care le aduce. Fara a ascunde insa dezavantajele si fara a oculta faptul ca, la fel ca orice transformare, regionalizarea implica reconfigurarea puterii, pierderea sau castigarea puterii, produce invingatori si invinsi. Atingerea consensului, mobilizarea si luarea in calcul inclusiv a potentialilor pierzatori necesita dezbateri, tatonari, deci timp.

Pe scurt, regionalizarea este o transformare majora care implica, simultan, probleme de viziune, de design, de consens, de capacitate de implementare, capacitate de a atrage si de a pune in miscare toate resursele disponibile din societate.

 

5.    Abordarea regionala nu trebuie sa conduca la faramitare

In acest moment, pe scena internationala “performeaza” cei mari si puternici, singurii capabili de a face fata presiunilor globalizarii. “Small is beautiful”, dupa cum spunea titlul celebrei carti a economistul britanic E. F. Schumacher. Adevarat, dar competita actuala se desfasoara intre giganti, intre asa-zisele tari continent. Uniunea Europeana are de raspuns unor multiple provocari: criza economica, competitia globala, presiunea spre restructurare si modernizare, ridicarea noilor colosi din pietele emergente (BRIC), schimbarile tehnologice si rolul tot mai pregnant al tehnologiei in cresterea economica, inovatia, schimbarile climatice, preturile din ce in ce mai ridicate pentru energie si pentru alimente, imbatranirea populatiei in statele dezvoltate, migratia. Toate acestea sunt „provocari care transcend granitele nationale, institutionale si sectoriale ”. Astfel incat, dupa cum declara fostul premier britanic Tony Blair, „Daca UE n-ar fi existat, ar fi trebuit sa o inventam“.

 

6. Regiunea trebuie sa asigure bunastarea celor care o locuiesc

Pericolul referitor la procesul de regionalizare, in Uniunea Europeana in general, si in Romania, in particular, este acela de a fi transformat dintr-o inovatie din domeniul guvernarii intr-un slogan, intr-o chestiune de moda, careia nu i te mai poti sustrage doar din motive ca „asa e moda”. Regiunea este constituita in functie de factori istorici, identitari, de factori politici, implica pierderea, sau castigarea puterii, reconfigurarea acesteia etc. Dar, mai presus de toate, regiunea trebuie constituita in functie de capacitatea de a raspunde exigentelor prezentului si de a rezolva problemele celor care locuiesc respectiva regiune, ceea ce F. Barca intelegea prin regiunea definita in termeni functionali.

Autonomia, descentralizarea, sunt vazute mai ales prin prisma politica, institutionala, iar regiunea este definita, in aceasta perspectiva, prin opozitie cu statul. Aceasta intelegere nu mai este incapatatoare din cel putin doua motive. In primul rand, in UE exista si al treilea nivel de guvernare, cel supranational, prin urmare, nu mai avem de-a face cu o relatie bilateriala stat-regiune, ci una trilateriala, EU – stat-national – regiune. In al doilea rand, globalizarea si chiar integrarea europeana (crearea pietei unice) complica ecuatia traditionala stat-regiune.

Intr-o economie deschisa, coagulata fie in urma globalizarii, fie a integrarii europene, regiunile depind de piata globala si europeana, de investitii, piete de desfacere, capital si resurse. Paradoxul descentralizarii politice si institutionale este ca, pe masura ce regiunile castiga mai multa autonomie in raport cu statele, cu atat sunt mai putin protejate in fata factorilor pietei si devin mai depedente de aceasta. De aceea, regiunile trebuie vazute nu doar ca institutii de guvernare, ci si ca sisteme de actiune, ca sisteme functionale (F. Barca) si in cele din urma, ca sisteme care pot asigura performanta si competitivitatea economica, bunastarea celor care le locuiesc. Definirea regiunilor si sporirea puterii si responsabilitatii acestora nu trebuie sa aiba loc pe motive ideologice, de sorginte neoliberala, care subliniaza, chiar dicteaza, necesitatea retragerii statului din viata economica si sociala – in absenta unor motivatii si a unor argumente de substanta.

Dezvoltarea regionala in Uniunea Europeana intra in interactiune cu o multitudine de factori si institutii: interne, europene, non-europene (factori globali). Prin urmare, dezvoltarea raspunde unor exigente si provocari mult mai complexte, ceea ce solicita crearea de parteneriate inter-sectoriale, chiar retele, si reconfigurarea statului-national. Trebuie sa reflectam asupra tendintei – reale – care pretinde crearea parteneriatelor si a retelelor de orice fel – transnationale, regionale, interregionale, interstatale etc. Dar tendinta si masurile pe care le inspira nu trebuie circumscrise unor interpretari ideologice (stat minimal, retragerea statului), ci doar comandamentelor dezvoltarii contemporane.        

 

Reflectii finale

Pentru ca proiectul regionalizarii sa reuseasca in Romania, ca in orice alt stat european, sunt necesare cateva preconditii. In primul rand, trebuie garantat faptul ca regionalizarea nu serveste o agenda ascunsa pentru ca, odata creata constiinta in jurul unei astfel de posibile suspiciuni, consensul este greu, daca nu chiar imposibil de atins. In al doilea rand, regionalizarea trebuie realizata avand in minte in principal obiective de dezvoltare economica si de bunastare pentru locuitorii tarii si mai putin obiective politice (in sensul larg al cuvantului).

Pentru aceasta, este necesara studierea potentialului de dezvoltare economica a „locurilor” (conform terminologiei lui F. Barca), delimitarea lor pe criterii functionale; si, mai ales, este nevoie de elaborarea unei strategii de dezvoltare pentru intreaga tara, pe care strategiile de dezvoltare ale regiunilor definite in termeni functionali sa o potenteze.

Asa cum am spus, regionalizarea, la fel ca procesul de absorbtie a fondurilor europene, cunoaste un proces de deformare. Astfel, din parghii esentiale pentru dezvoltare, au inceput sa fie frecvent prezentate drept singurele modalitati care ar putea atenua efectele crizei economice si propulsa tara noastra pe o traiectorie a bunastarii. Acest tip de deformare este poate accentuat de actualul context economic, care favorizeaza gandirea in termeni de solutii unice, miraculoase, salvatoare. Dar cu siguranta ea precede criza economica.

In aprecierea noastra, deformarile, supralicitarile si neintelegerile care caracterizeaza dezbaterea in jurul reformei regionale reflecta anumite slabiciuni. Dintre acestea, cea mai pregnanta ni se pare slaba capacitate de a elabora o strategie de dezvoltare, de a construi consensul in jurul acesteia si de a canaliza toate resursele societatii pentru punerea ei in practica.

Dan LUCA / Bruxelles